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.研究名稱:第三部門產業化策略之研究:以公益性非營利組織為例 下載文件
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摘 要

關鍵字:第三部門、第三部門產業化、公益性非營利組織

一、研究緣起
自1990年以降,隨著公民意識的抬頭,各國民間自發性組織與團體日益蓬勃發展,更積極地擔負起彌補「社會需求」和「政府供給」間落差之角色,直至目前以公益為主要使命的「第三部門」已發展成和政府部門(第一部門)及民間企業(第二部門)鼎足而立,所涵蓋的範疇,按歐盟的分類可分成四大族群:協會(Associations)、合作社(Cooperatives)、基金會(Foundations)及相互組織(Mutual societies)。其所匯聚的人力、物力和組織資源網絡,展現靈活與機動特性,以及創造的社會力、經濟力均相當可觀。
儘管國內第三部門的數量日漸增大,但由於長期發展過程中未受注意,其與營利組織的差異性,以及法令規章不夠健全,使得第三部門在實際經營上遭遇相當多的瓶頸和困難。再者,各國因應全球化壓力,重視第三部門發展,希冀於法規上、財務上尋求更多的連結,惟因各國財政狀況日益吃緊,致使第三部門過去依賴個人捐贈與政府補助日益減少,為求自給自足,爰另闢財源管理,反而傾向跨足事業化活動,增加商品與服務收益,期能在財務上能自給自足。
誠如上述,在國、內外環境劇烈變遷的影響之下,第三部門以產業化來實現其社會目的,已經成為不可阻擋的趨勢。然而,第三部門(非營利部門)愈來愈「類商業」的行為,也引發許多爭議與質疑。亦因如此,政府如何協助化解此爭議並研擬對策來協助第三部門正確而有效的進行產業化,已成為未來施政一大挑戰。
本研究除了深入瞭解目前國內第三部門產業化發展整體現況及所面臨的問題之外,將針對未來我國推動第三部門產業發展可行性與妥適性進行探討,從其所顯現的意涵中剖析政府及民間所可能扮演的角色,以及歸納其中較適合公益性非營利組織發展之類型,並且研擬規劃健全第三部門發展與組織管理應有機制,以提供政府相關部門作為未來推動之依據。

二、研究方法
本研究基於政策研議,為實務探索性研究,相關研究方法,分述如下:
(一)次級資料分析法
以文獻分析為主,在文獻資料上,主要包括有:相關書籍、期刊文章、博碩士論文、研討會論文、網路資料等有關之研究文獻。以內容分析法為主,將美國、英國、義大利、比利時、西班牙列為主要參考國家,採取階段發展方式觀察歐美各國發展,嘗試從歐美經驗,獲得一些啟發。
(二)訪談法
本研究採取半結構式訪談,因半結構式訪談中,研究者有較多的控制權,可透過事先擬定之訪談大綱,向受訪者提出問題,問題較具彈性,並允許受訪者充分反映己見,可獲致較完整的資料,亦可比較不同的訪談結果,進行分析(胡幼慧、姚美華,1996)。
最後,本研究以歸納與比較分析法作為基礎,經由文獻的探討、歸納,資料的蒐集與訪談資料之分析,希望針對未來我國推動第三部門產業化發展性與可行性進行探討,進而研擬規劃健全第三部門發展與組織管理應有機制,以提供政府相關部門作為未來施政之依據。
三、重要發現
關於第三部門產業化策略之研究的相關結論,整理如下:
(一)台灣第三部門產業化概況
觀察身心障礙福利機構、團體生產物品及可提供勞務統計表(內政部,2004)與台閩地區身心障礙福利機構名冊(台北市政府社會局,2004),得知台閩地區身心障礙福利機構共計有223家(涵蓋公立、私立與公設民營之身心障礙福利機構),發現有事業化行為者計有78家(佔總比例為35%),以型態區分,公設民營身心障礙福利機構事業化比例為最高(52.9%)。按縣市別區分,事業化比例超過50%者依次為基隆市(100%)、澎湖縣(100%)、花蓮市(80%)、新竹市(66.7%)、嘉義市(60%);事業化比例最低者為南投縣與嘉義縣,事業化之比例為0%。
(二)政府資源移轉作為公益性活動之現況
現今,非營利組織與政府的關係模式逐漸重視以協調合作模式,作為因應環境變遷與服務多元化之趨勢,又因為非營利組織的服務設計與執行較有彈性、多樣化且兼具多元性,已逐漸被政府視為可以替代其在人群服務上提供的角色。
本研究發現,政府與公益性非營利組織的合作方式,仍是由政府扮演經費提供者,公益性非營利組織扮演服務提供者角色為主要合作模式,在實務上最常見之合作模式有:
1.政府部門提供福利服務之預算支出,委託非營利部門執行公共服務、或是相關公益性活動;
2.委託經營模式。
(三)企業資源移轉作為公益性活動現況
一般而言,企業資源移轉作為公益性活動模式有:目的行銷、企業贊助、實物的贈與及企業志工四種資源移轉方式來建立與非營利組織的伙伴關係。本研究經訪談發現,台灣企業將資源移轉為公益性活動模式以「企業贊助」模式最為常見,其次為「其他模式」;其他模式,包括由企業提供支持性就業機會、由非營利組織授權企業開發商品等方式來使企業投入公益活動。由於非營利組織與企業在本質上仍有顯著差異,因此僅能將企業資源移轉作為公益性活動作為提升社會福祉的工具之一,而非主要操作模式。
(四)第三部門產業化所面臨之問題
本研究根據訪談結果與文獻彙整歸納第三部門產業化所面臨之問題如下:
1.產品問題:
公益性非營利組織受限於資金與專業技術,產品常會無法跟上市場需求或自行生產。
2.行銷問題
(1)缺乏專業行銷技術與足夠資金,行銷通路有限
(2)市場區隔困難
3.人力資源問題
(1)組織人力、專業人力不足,缺乏吸引人才之誘因
(2)庇護型產業中之員工多雇用身心障礙者,不易與一般企業競爭
4.組織財務問題
(1)資金有限、缺乏融資管道,無法順利籌措資金經營新事業體
(2)銷售收入無法完全劃分,無法明確計算事業化之收入
5.政府管理問題
(1)課稅標準不一致
(2)缺乏推動非營利組織產業化之相關優惠法案
6.其他
(1)特殊性業務永續經營之挑戰
(2)組織文化之衝突
(3)勞退新制施行,增加人事成本負擔
(五)公益性非營利組織適合產業化類型分析
本研究發現我國較適合產業化之公益性非營利組織為:第一類型非營利組織(代表組織為:喜憨兒社會福利基金會、萬芳醫院)、第二類型非營利組織(代表組織為:伊甸社會福利基金會、南投縣中寮鄉龍眼林福利協會、勵馨社會福利事業基金會)。
更值得一提的是,第一類型與第二類型非營利組織其事業化範疇乃是以勞務服務型產業、庇護產銷型產業為主,組織服務對象或案主以身心障礙者(智能障礙、老人、失業者…)為主,因此這種偏重社會福利性質之公益性非營利組織若能成功產業化,除了可以將獲益投入更多福利工作中,亦能協助弱勢族群就業、社會融合並節省社會福利經費支出。
(六)歐美各國發展經驗啟示
1.歐美各國第三部門產業化產生背景
歐美各國第三部門產業化背景,與收入來源改變有著相當密切的關係。歸納歐美國家第三部門產業化之背景如下:
(1)政府福利預算縮減,以契約方式外包業務
(2)失業率上升,政府積極倡導與獎勵促進就業
(3)政府財政緊縮,公部門人事精簡
(4)經濟不景氣,民間捐款減少。
2.歐美各國第三部門產業化政府資源移轉策略分析
(1)政府資金補助,如經費補助、契約外包、專案補助
(2)政府制定相關法令,如提供稅賦優惠、強制購買、獎勵僱用
3.歐美各國第三部門產業化企業資源移轉策略分析
(1)傳統策略:贊助資金、贈與實物
(2)現代策略:共同合作
4.歐美各國經驗與我國經驗比較
(1)政府資源移轉策略比較
總結國外政府資源移轉策略,研究發現大致是從直接的資金補助,以及制定相關法令兩大模式。前者直接與非營利組織合作;後者則是間接鼓勵企業投入第三部門事業化發展,或是協助第三部門自行從事事業化行為。與目前我國政府資源移轉第三部門狀況相較,我國顯然較為偏重專案委外的合作方式。
(2)企業資源移轉策略比較
在本研究所探討之案例中,發現歐美企業將資源移轉給非營利組織的策略相當多元,茲分成傳統與現代策略,前者以贊助資金、贈與實物模式為主;後者則有多元化方式,如放棄連鎖店權利金鼓勵非營利組織加盟、由企業提供專業咨詢服務等多種方式。至於台灣的部分,我國企業資源移轉非營利組織大多係採傳統合作模式,不過近年來有逐漸發展出現代合作模式之趨勢。

(七)在第三部門產業化過程中政府之角色
—合作者、管理者、監督者
從各國第三部門發展經驗可以發現,由於經濟全球化造成產業與區域發展結構重整,引發失業率增加與區域發展不平衡,加上政府服務撤退,政府期待第三部門產業化能夠增加就業機會、提供福利服務與促進地方發展,使得政府與第三部門之間關係已經從過去政府單獨治理國家轉變成為「既競爭又合作,既依賴又自主」的關係,這表示政府與第三部門間資源與功能的互相依賴,也說明第三部門產業化已是未來發展的新趨勢。此外,在政府角色方面,政府在各方面都應扮演更積極的角色,除了擔負管理者角色,更應積極建立與規劃較佳的機制來做有效的管理與資源配置,而除了屬於社會福利的考量之外,政府對於一些社會群體的資源投入,最終應以此群體能自立為主。

四、主要建議
本節擬就研究發現之結果,分別向政府、企業、非營利組織提出建議:
(一)政府
1. 法規面
(1)修改與稅賦有關之法令規定,減輕第三部門經營成本:
*修正「所得稅法」第十七條,放寬捐贈扣除額限制(主辦機關:財政部賦稅署)
*修正「減免營利事業所得稅獎勵標準」,給予事業化行為部分免稅(主辦機關:財政部賦稅署)
*修正「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」,放寬投資上限(主辦機關:財政部賦稅署)
(2) 修正與捐贈有關租稅優惠之法令規定,提高扣抵優惠比例,以誘發捐款人捐款(主辦機關:財政部賦稅署)
(3) 研擬非營利組織銷售貨勞務營業稅之減抵(主辦機關:財政部賦稅署)
(4) 修正「青年創業貸款要點」、「微型企業貸款要點」、「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」協助非營利組織融資(主辦機關:行政院青年輔導委員會、經濟部中小企業處、財政部公益彩券監理委員會)
(5) 修正「政府採購法」,以專業認證取代事業登記證(主辦機關行政院公共工程委員會)
(6)制定「促進非營利組織發展辦法」,以專法協助其產業化(主辦機關:內政部)

2.組織面
(1)善用政府現有資源協助第三部門產業化:
*由政府釋出若干特許權,以扶植第三部門產業化(主辦機關:經濟部)
*利用「中小企業榮譽指導員(企業服務志工)制度」指導非營利組織從事相關事業化管理(主辦機關:經濟部中小企業處)
(2)由政府將契約委外予非營利組織,減輕非營利組織對於經費補助之依賴性(主辦機關:內政部、財政部;協辦機關:各級地方政府)
(3)建立嚴謹的財務監督管理機制,建構非營利組織公平經營環境(主辦機關:內政部、財政部賦稅署)
(4)整合政府資源建立非營利組織融資機制,協助非營利組織融通資金(主辦機關:內政部、財政部;協辦機關:經濟部中小企業處、財政部公益彩券監理委員會)
(5)設立非營利組織創新育成中心,推動第三部門產業化育成計畫(主辦機關:內政部;協辦機關:行政院青年輔導委員會、經濟部中小企業處)
(6)結合大學第三部門研究中心或非營利組織研究中心,建立資源共享機制(主辦機關:內政部、教育部、行政院青年輔導委員會)
(7)建立第三部門資料庫,以利後續相關之研究與學習(主辦單位:內政部、教育部、主計處)
(二)企業
本研究建議企業應積極與非營利組織建立伙伴關係,在建立合作關係同時應注意評估準則的建立與資源的有效運用。
1.企業應建立公益贊助評估準則
由於企業與非營利組織建立合作關係時所面臨之主要風險是組織商標與聲譽的損失。尤其當非營利組織的名字與企業及其產品有所連結時,如果合作的公益團體信譽不佳、營運不當或是有偽善性質時,會受到牽累而使企業的品牌形象受損,故建立一套對於受贊助之非營利組織嚴格的事前評估工作與事後監督制度審核受贊助之非營利組織資源分配與利用情形甚為重要。
2.運用企業核心能力協助第三部門產業化
管理大師彼得.杜拉克曾說過:「非營利組織比營利組織更需要管理」。因此,企業若能運用企業核心能力,如利用現有穩定之人力資源從事給予非營利組織事業化所需之人力資源教育訓練課、提供相關活動之規劃經驗與學習,將提升第三部門進行產業化之管理能力。

(三)非營利組織
本研究依據非營利組織事業化所面臨之問題,提出以下幾項策略性建議:
1.產品及服務方面—產品使命化、差異化
2.行銷方面
(1)拓展行銷通路
(2)強調非營利組織的公益性
3.人力資源方面—招募具有專業能力之志工
4.財務管理方面
(1)非營利組織應因應事業化加強財務管理
(2)規劃風險評估制度
5.其他
(1)強化非營利組織本身之競爭力
(2)強化與政府、企業、非營利組間之網絡關係

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